Правовой анализ конституционности и законности наделения Департамента городского имущества города Москвы полномочиями по снятию участков МКД с кадастрового учета

I. Существо нововведений

Постановлением Правительства Москвы от 5 мая 2026 г. № 1260-ПП (далее — ПП № 1260-ПП) внесены изменения в Порядок подготовки, согласования и утверждения проектов межевания территории, подготавливаемых в виде отдельного документа, в городе Москве, утверждённый постановлением Правительства Москвы от 26 декабря 2017 г. № 1089-ПП (далее — Порядок). Помимо передачи полномочий от ликвидированной Москомархитектуры Департаменту градостроительной политики города Москвы, Порядок дополнен тремя принципиально новыми нормами, непосредственно затрагивающими права собственников помещений в многоквартирных домах (далее — МКД):

Пункт 1.35(1) устанавливает, что если земельный участок под МКД не поставлен на государственный кадастровый учёт в течение одного года с момента утверждения проекта межевания территории, Департамент городского имущества города Москвы (далее — ДГИ, Департамент) принимает решение о «приведении» проекта межевания в соответствие с требованиями нового пункта 3.4.7(1) Порядка. При этом к откорректированному проекту не применяется требование абзаца второго п. 1.33 Порядка о проведении публичных слушаний.

Пункт 1.35(2) наделяет Департамент правом направлять в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) заявление о снятии с кадастрового учёта земельного участка, сформированного под МКД, в случае «выявления несоответствия» его границ утверждённому проекту межевания территории.

Пункт 3.4.7(1) вводит материально-правовое правило, согласно которому размеры земельного участка под МКД по общему правилу определяются проекцией внешней (наружной) поверхности строительных конструкций дома с допуском на увеличение отступа от внешних границ МКД не более чем на два метра (далее — «формула контура + 2 метра»). В территорию участка не могут включаться территории общего пользования.

Настоящая статья посвящена анализу законности пункта 1.35(2) Порядка, однако его действие невозможно рассматривать изолированно от пунктов 1.35(1) и 3.4.7(1), образующих единый нормативный механизм принудительной корректировки границ земельных участков под МКД.

II. Право общей долевой собственности на земельный участок под МКД: возникновение в силу закона

II.1. Нормативное основание

Согласно части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) собственникам помещений в МКД принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

Статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон) устанавливает, что земельный участок, на котором расположены МКД и иные входящие в его состав объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений со дня проведения государственного кадастрового учёта (часть 5). Для домов, построенных до 1 марта 2005 г. и имеющих сформированный участок, переход произошёл в силу прямого указания части 2 статьи 16 Вводного закона.

II.2. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации

Ключевым актом конституционного правосудия по данному вопросу является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова».

КС РФ в данном Постановлении сформулировал следующие фундаментальные правовые позиции:

1. Земельный участок под МКД, как и другое общее имущество, не имеет самостоятельной потребительской ценности и иного назначения, кроме обслуживания жилых и нежилых помещений в этом доме. Переход такого участка в собственность жильцов не может расцениваться как ущемление прав публичного образования.
2. Формирование земельных участков, на которых расположены МКД, относится к области публичных правоотношений, и органы государственной власти или местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от её выполнения, если для формирования участка имеются все предусмотренные законом основания.
3. Собственники помещений в МКД фактически осуществляют владение и пользование несформированным земельным участком наравне с собственниками помещений в домах с оформленными участками. Их обращение о формировании участка имеет целью «исключительно юридическое оформление уже существующих отношений».
4. Любой собственник помещения в МКД вправе обратиться в органы власти с заявлением о формировании земельного участка; требование решения общего собрания для этого признано неконституционным.

II.3. Позиция Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ

Пунктами 66 и 67 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление № 10/22) установлено:

• С момента регистрации права собственности первого лица на любое из помещений в МКД соответствующий земельный участок поступает в долевую собственность собственников помещений, а прежний собственник утрачивает право на распоряжение им (п. 66).
• Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведён государственный кадастровый учёт, земля под МКД находится в собственности соответствующего публично-правового образования. Однако по смыслу частей 3 и 4 статьи 16 Вводного закона собственник не вправе распоряжаться этой землёй в той части, в которой должен быть сформирован участок под МКД. Собственники помещений вправе владеть и пользоваться участком в мере, необходимой для эксплуатации дома, и имеют право на защиту своего владения, в том числе против собственника земельного участка (п. 67).

III. Корпус судебной практики, подтверждающей возникновение права в силу закона независимо от кадастрового учёта

III.1. Практика Верховного Суда Российской Федерации

1. Определение СКЭС ВС РФ от 04.03.2021 № 308-ЭС20-18388 по делу № А32-17099/2019. Верховный Суд указал, что право общей долевой собственности на земельный участок возникает в силу положений ЖК РФ, а Вводный закон устанавливает лишь специальные порядок и условия перехода. Собственники вправе требовать передачи участка в собственность даже в случаях, когда МКД расположен в границах особо охраняемой природной территории.

2. Определение СКЭС ВС РФ от 28.10.2021 № 307-ЭС21-8875 по делу № А56-39956/2020. Верховный Суд подтвердил: отсутствие сформированного участка не умаляет прав жильцов; публично-правовое образование не вправе распоряжаться земельным участком в той части, в которой он должен быть сформирован под МКД с учётом элементов озеленения и благоустройства. Отсутствие кадастрового учёта не лишает собственников права пользоваться участком, необходимым для эксплуатации дома.

3. Определение СКАД ВС РФ от 06.04.2017 № 5-КГ16-236. Верховный Суд установил: для приобретения права собственности на земельный участок под МКД не требуется государственная регистрация права, так как оно возникает в силу специального указания в законе. Отсутствие в административном регламенте Росреестра специальной процедуры регистрации права общей долевой собственности на такой участок не может служить основанием для отказа в её проведении.

4. Кассационное определение ВС РФ от 14.11.2018 № 5-КГ18-208. Обращение любого собственника помещений в МКД в органы власти с заявлением о формировании земельного участка должно рассматриваться как безусловное основание для формирования участка и проведения его кадастрового учёта, что не отменяет обязанности публичных органов провести эту работу в разумный срок по собственной инициативе.

5. Определение ВС РФ от 03.03.2015 № 32-КГ14-16. Если земельный участок не сформирован, собственник (публично-правовое образование) не вправе распоряжаться этой землёй; собственники помещений вправе требовать устранения всяких нарушений их прав в силу статьи 305 ГК РФ, в том числе против собственника земельного участка.

III.2. Практика арбитражных судов

6. Постановление АС Западно-Сибирского округа от 21.04.2026 № Ф04-407/2026 по делу № А03-3225/2025. Суд указал, что право общей долевой собственности на землю под МКД возникает у собственника помещения автоматически в силу закона с момента регистрации права на само помещение. Возможные недостатки кадастрового учёта при формировании границ участка под домом не могут лишать собственника его законного права на долю в общем имуществе, возникшего в силу принципа единства судьбы земли и прочно связанных с ней объектов.

7. Постановление АС Московского округа от 04.03.2025 № Ф05-1563/2025 по делу № А40-84511/2024. Довод Управления Росреестра по Москве об отсутствии факта формирования и постановки земельного участка на кадастровый учёт в качестве общего имущества собственников помещений МКД признан несостоятельным. Земельный участок под МКД является общей долевой собственностью в силу закона независимо от внесения соответствующих сведений в ЕГРН.

8. Постановление 13-го ААС от 14.08.2025 № 13АП-17482/2025; Постановление 9-го ААС от 07.10.2025 № 09АП-36606/2025. Аналогичные выводы: с момента регистрации права собственности первого лица на любое из помещений в МКД земельный участок поступает в долевую собственность собственников, а договор аренды этого участка прекращается на основании статьи 413 ГК РФ независимо от того, в частной или в публичной собственности находился переданный в аренду участок.

9. Постановление 12-го ААС от 18.08.2025 № 12АП-5254/2025 по делу № А06-9635/2023. Право общей долевой собственности возникло в силу закона с момента введения в действие ЖК РФ (с 01.03.2005). Для возникновения этого права его регистрация не требуется, в связи с чем указание в выписке из ЕГРН о том, что право не зарегистрировано, об отсутствии самого этого права не свидетельствует.

IV. Противоречие пункта 1.35(2) Порядка федеральному законодательству и конституционным принципам

IV.1. Распоряжение участком, права на который принадлежат собственникам помещений

Подача заявления в Росреестр о снятии земельного участка с кадастрового учёта представляет собой распорядительное действие в отношении объекта недвижимости. Снятие участка с кадастрового учёта влечёт прекращение его существования как объекта гражданских прав — фактически уничтожение вещи.

Между тем, как последовательно указывают Конституционный Суд (Постановление № 12-П от 28.05.2010) и Верховный Суд (Определения № 308-ЭС20-18388, № 307-ЭС21-8875, п. 66–67 Постановления № 10/22), право общей долевой собственности на земельный участок:

• возникает в силу закона, а не в результате кадастрового учёта или межевания;
• возникает с момента регистрации права собственности первого лица на любое помещение в МКД;
• не может быть прекращено, умалено или поставлено под условие действиями публичного органа.

Направляя заявление о снятии участка с кадастрового учёта, ДГИ фактически распоряжается объектом, находящимся в общей долевой собственности собственников помещений. Это прямо запрещено пунктом 67 Постановления № 10/22: публично-правовое образование не вправе распоряжаться землёй, на которой должен быть сформирован участок под МКД.

IV.2. Нарушение конституционных гарантий права собственности

Статья 35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что право частной собственности охраняется законом (часть 1), никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда (часть 3).

Снятие земельного участка с кадастрового учёта по заявлению Департамента — без согласия собственников помещений, без решения суда, без процедуры изъятия — является, по существу, внесудебным лишением собственников принадлежащего им общего имущества. Это противоречит:

• статье 35 (части 1, 3) Конституции РФ;
• статье 36 (часть 2) Конституции РФ (право иметь землю в частной собственности);
• правовой позиции КС РФ о том, что формирование земельных участков под МКД относится к сфере публичных обязанностей, а не дискреционных полномочий (Постановление № 12-П).

IV.3. Обход процедуры публичных слушаний

Пункт 1.35(1) Порядка прямо исключает применение абзаца второго п. 1.33, который требует проведения публичных слушаний при внесении изменений в утверждённый проект межевания. Это означает, что «формула контура + 2 метра» (п. 3.4.7(1)) может быть применена к уже сформированным участкам без участия жителей, без публичных слушаний, без судебного контроля.

Такой порядок находится в системном противоречии с частью 3 статьи 36 ЖК РФ, согласно которой уменьшение размера общего имущества в МКД возможно только с согласия всех собственников помещений путём реконструкции.

IV.4. Превышение полномочий субъекта Российской Федерации

Порядок утверждён постановлением Правительства Москвы — подзаконным актом субъекта Российской Федерации. Вопросы возникновения, изменения и прекращения права собственности на недвижимое имущество регулируются исключительно федеральным законодательством (п. «о» ст. 71 Конституции РФ; ст. 2 ГК РФ; ст. 1, 36 ЖК РФ). Субъект Федерации не вправе в подзаконном акте:

• устанавливать основания для снятия земельных участков с кадастрового учёта (это прерогатива ФЗ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»);
• наделять региональный орган исполнительной власти правом инициировать прекращение объекта общей долевой собственности;
• исключать конституционное требование судебного порядка лишения имущества.

V. Критический анализ пункта 3.4.7(1) («формула контура + 2 метра»)

Пункт 3.4.7(1) вводит материально-правовое правило определения размеров земельного участка исключительно по проекции строительных конструкций МКД. Это правило системно противоречит:

• Части 1 статьи 36 ЖК РФ, которая включает в состав общего имущества земельный участок «с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты». Проекция здания по определению не включает дворы, газоны, детские площадки, парковки и проезды.
• Принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
•  
• В научной доктрине этой проблеме посвящено  немало публикаций и большинство авторов сходится во мнении, что урезание участка МКД нарушает права собственников. Как пример можно привести ряд публикаций:
• Голубев А.В. Размеры земельного участка, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме // Законодательство и экономика. 2010. № 9.
• Жаркова О.А. Земельный участок для целей строительства и эксплуатации — константа или переменная? // Закон. 2023. № 8. С. 157–168.
• Андреечев И.С. Соотношение правовых механизмов участия граждан в обеспечении комфортной среды по месту их проживания // Имущественные отношения в РФ. 2022. № 11. С. 92–105.
• Алексеев В.А. Земельный участок и общее имущество собственников недвижимых вещей // Закон. 2025. № 8. С. 118–127.

VI. Системная логика нововведений и её цель

Пункты 1.35(1), 1.35(2) и 3.4.7(1) образуют замкнутый механизм:

1. Проект межевания утверждается с определённым (возможно, расширенным) земельным участком.
2. Если в течение года участок не поставлен на кадастровый учёт, ДГИ «корректирует» проект по формуле «контур + 2 метра» (п. 1.35(1) + п. 3.4.7(1)).
3. Корректировка проходит без публичных слушаний.
4. Если существующий участок (ранее поставленный на кадастровый учёт) не соответствует скорректированному проекту, ДГИ направляет в Росреестр заявление о снятии его с кадастрового учёта (п. 1.35(2)).
5. После снятия — новое межевание по «формуле контура + 2 метра», лишающее жителей дворов, элементов озеленения и благоустройства.

Таким образом, совокупность новых норм представляет собой механизм принудительного сужения земельных участков под МКД, действующий в обход конституционных гарантий (право собственности, судебная защита, публичные слушания) и федерального законодательства (ЖК РФ, Вводный закон, ФЗ о государственной регистрации недвижимости).

VII. Изъяны юридической техники

Устанавливая в Порядке годичный срок «годности» проекта межевания Правительством Москвы не соизволило уточнить, применяется ли данный срок к проектам межевания территории, которые были утверждены до даты принятия Постановления 1260-ПП. То есть в настоящий момент есть явная неопределенность по данному вопросу – при формальном прочтении текста пункта («если земельный участок под многоквартирным домом не поставлен на государственный кадастровый учет в течение одного года с момента утверждения проекта межевания территории») становится очевидно, что в отношении всех ПМТ старше одного года сейчас  у ДГИ появилось право пойти снимать участки с кадастра.

VIII. Выводы

1. Пункт 1.35(2) Порядка, наделяющий ДГИ правом инициировать снятие земельных участков под МКД с кадастрового учёта, противоречит статьям 35, 36 Конституции Российской Федерации, статье 36 ЖК РФ, статье 16 Вводного закона, пунктам 66–67 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29.04.2010 и Постановлению Конституционного Суда РФ от 28.05.2010 № 12-П.
2. Право общей долевой собственности собственников помещений в МКД на земельный участок возникает в силу прямого указания закона и не может быть прекращено распорядительными действиями исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Снятие участка с кадастрового учёта является, по существу, внесудебным лишением имущества.
3. «Формула контура + 2 метра» (п. 3.4.7(1)) как единственный критерий определения размеров земельного участка под МКД противоречит части 1 статьи 36 ЖК РФ, которая прямо включает в состав общего имущества элементы озеленения и благоустройства, то есть территорию, выходящую за проекцию конструкций здания.
4. Исключение процедуры публичных слушаний при корректировке проектов межевания (п. 1.35(1), изъятие из п. 1.33) нарушает часть 3 статьи 36 ЖК РФ, согласно которой уменьшение размера общего имущества требует согласия всех собственников.
5. Собственникам помещений в МКД рекомендуется незамедлительно проверить наличие кадастрового учёта земельного участка под их домом (через Публичную кадастровую карту Росреестра) и при его отсутствии — инициировать формирование участка в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 16 Вводного закона с учётом Постановления КС РФ № 12-П. При попытках Департамента применить п. 1.35(2) — обжаловать действия ДГИ в суд на основании статей 304, 305 ГК РФ и статьи 36 ЖК РФ.
6. Пункты 1.35(1), 1.35(2) и 3.4.7(1) Порядка могут быть оспорены в порядке абстрактного нормоконтроля в Московском городском суде (статья 208 КАС РФ) как противоречащие федеральному законодательству.